Cinquantamila.it La storia raccontata da Giorgio Dell'Arti

1. Premessa La legge elettorale è un elemento essenziale dei sistemi democratici che incide profondamente sul loro funzionamento e ne determina molte caratteristiche. La scelta del modello di legge elettorale deve essere consapevolmente diretta alla costruzione del modello di democrazia che si vuole realizzare. La proposta del MoVimento si vuole porre in netto contrasto con tutte quelle delle altre forze politiche, finalizzate solo a tenere in vita il Porcellum o al limite a camuffarlo nella forma per mantenerlo nella sostanza. Ma il Porcellum per noi è inaccettabile perché mortifica la democrazia. Per questo motivo, il MoVimento ha deciso di elaborare una nuova proposta di legge elettorale da condividere con la rete e i cittadini. Il MoVimento 5 Stelle ha posto al centro della sua battaglia politica il progetto di un profondo rinnovamento della democrazia italiana, contestando il cattivo funzionamento dell’attuale sistema politico. La proposta del MoVimento dovrà essere coerente con quel modello, ma potrà anche rappresentare la prova della sua effettiva realizzabilità in concreto. Di qui l’estrema rilevanza politica della proposta. I lavori dei deputati e dei senatori delle Commissioni Affari Costituzionali hanno condotto a delle scelte poi approvate dall’assemblea plenaria dei portavoce in Parlamento del MoVimento 5 Stelle e che devono ora essere sottoposte al vaglio della rete. Il percorso seguito ha messo a fuoco gli obiettivi che il MoVimento vuole perseguire con la legge elettorale, mettendoli a confronto con le caratteristiche dei diversi sistemi elettorali esistenti. Sulla base di tale ricognizione si sono potuti scartare tutti i sistemi in contrasto con gli obiettivi perseguiti e, fra quelli disponibili, si sono selezionate alcune caratteristiche in grado di massimizzare gli obiettivi stessi. I risultati migliori sembrano potersi produrre con un sistema proporzionale fortemente corretto che combina alcune caratteristiche del modello spagnolo con altre del modello svizzero. 2. Governabilitàedemocrazia Appare essenziale sciogliere preliminarmente il nodo del rapporto tra l’esigenza di avere un Parlamento realmente rappresentativo e di garantire governabilità al sistema: anche il gruppo di lavoro delle Commissioni congiunte di Camera e Senato del MoVimento si è posto il problema di dare al Paese una legge elettorale che favorisca la governabilità e non incentivi la frammentazione del sistema politico. Tuttavia, diversamente dall’impostazione generalmente accolta, il gruppo di lavoro ha ritenuto che in nome della governabilità non si possano sacrificare altri obiettivi considerati primari e indefettibili: la selezione degli eletti da parte dei cittadini, la possibilità per gli elettori di condizionare gli eletti durante il mandato parlamentare nonché di indirizzare le scelte politiche fondamentali attraverso il Parlamento. La governabilità non è del resto inconciliabile con tali obiettivi ma è anzi dimostrato che, se realizzati, essi producono normalmente un effetto di stabilizzazione dei Governi e di consolidamento delle decisioni politiche assunte. Infatti, ricostruire un Parlamento rappresentativo e responsivo nei confronti degli elettori è il presupposto essenziale non solo della democrazia, ma anche della governabilità: non si può governare un Paese complesso senza che vi sia un Parlamento realmente rappresentativo della popolazione; solo un Parlamento realmente rappresentativo e in contatto con i cittadini può assumere decisioni condivise e sorrette dal consenso della maggioranza del Paese, oltre che dalla maggioranza in Parlamento. Un Parlamento democratico suscita dibattito dentro la società, la quale partecipa attivamente all’adozione delle leggi, con tutte le sue articolazioni sociali, economiche e culturali. Il coinvolgimento collettivo nella fase dell’assunzione delle leggi fa sì che, quando queste siano approvate, siano anche destinate a durare 2 nel tempo. Si pensi a come sono state assunte a suo tempo le decisioni sullo Statuto dei lavoratori o sull’aborto: grande mobilitazione sociale e stabilità per 20, 30 anni delle leggi adottate. La buona governabilità, per conciliarsi con la democrazia, deve dunque procedere dal basso, attraverso un processo di progressiva aggregazione delle idee che si trasforma nella decisione finale della legge. In questo senso, il sistema elettorale prescelto dal gruppo di lavoro accoglie senz’altro anche questo obiettivo. Cosa accade, invece, quando si persegue solo la governabilità sacrificando gli elettori? È questa la governabilità che si ottiene con il meccanismo del premio di maggioranza, al quale le altre forze politiche non vogliono rinunciare perché, si dice, l’elezione deve stabilire chi ha vinto e chi ha perso. Chi vince governa per cinque anni, chi perde sta all’opposizione e si prepara a sfidare l’avversario per le successive elezioni. La governabilità che si ottiene col premio, però, è imposta dall’alto ed è dunque, innanzitutto, antidemocratica. Infatti, attraverso il premio, le elezioni parlamentari sono completamente sradicate dal loro rapporto con gli elettori e le comunità territoriali. Le elezioni si trasformano, invece, in un grande plebiscito mediatico per il Governo e per il Leader, cui consegue ancillarmente la composizione del Parlamento. È infatti il premio di maggioranza che determina l’esito reale delle elezioni, perché chi vince il premio prende la maggioranza e dunque governa1. In questo modo il mandato elettorale conferisce forza politica soltanto ad un capo e l’elezione instaura un rapporto esclusivamente fra un capo ed il popolo, mentre i parlamentari e le forze politiche ne restano largamente esclusi. È di fatto una sorta di elezione diretta dell’Esecutivo cui consegue meccanicamente la composizione del Parlamento, realizzando una forma di governo antidemocratica2. Il meccanismo del premio, infatti, subordinando l’elezione del Parlamento a quella del Governo produce un risultato antidemocratico e autoritario. Per questo la governabilità ottenuta col premio è un imbroglio per gli elettori. Allo stesso tempo, è una governabilità totalmente artificiale e quindi, paradossalmente, “instabile” e precaria. Essa si fonda sull’illusione che investendo del potere una sola persona tutti i problemi siano già risolti. Tuttavia, mentre la governabilità costruita dal basso produce decisioni stabili, la governabilità imposta dall’alto produce decisioni immediate ma precarie: le leggi sono il frutto di decisioni solitarie di Governi appoggiati da un Parlamento privo di forza di rappresentanza reale, che perciò non reggono nemmeno per alcuni mesi. Se, per esempio, la governabilità dal basso porta all’approvazione 1 In realtà attualmente il sistema funziona così solo alla Camera; al Senato il sistema dei premi regionali, pur irragionevole, impedisce che il meccanismo funzioni come si vorrebbe da parte di Pd e Pdl; una delle modifiche più volute da questi ultimi consiste infatti nell’adottare anche al Senato il Porcellum della Camera. 2 In proposito conviene precisare che non c’è nulla di anti-democratico in sé e per sé nell’adottare forme di elezione diretta dell’Esecutivo, come avviene negli Usa. In quel contesto, però, l’elezione del Presidente e del Congresso sono fra loro indipendenti e la prima non sostituisce, né si sovrappone alla seconda: non è che siccome gli americani eleggono Obama, ne consegue che, per consentirgli di governare, si regala ad Obama nel Congresso una maggioranza di parlamentari del partito democratico che poi faranno ciò che lui chiede. Le elezioni dei due organi avvengono in momenti diversi e non sono fra loro collegate, per questo i parlamentari non devono la loro elezione al successo o all’insuccesso del candidato Presidente. I candidati al Congresso USA si disputano invece personalmente l’elezione nei rispettivi collegi, e per vincere il seggio devono restare ancorati ai loro elettorati. Il mandato del deputato americano dura solo due anni, pertanto gli eletti sono chiamati a rispondere agli elettori a scadenze molto brevi. Inoltre, per ottenere nuovamente la candidatura i deputati devono vincere l’elezione primaria e, perciò, si può dire che siano costantemente in campagna elettorale e a contatto coi propri elettori. Fra i due organi elettivi, la Costituzione americana assegna poi esclusivamente al Congresso – e non al Presidente – il potere di fare le leggi: le decisioni politiche del Paese non sono perciò determinate da un unico soggetto che ha preso il potere per aver vinto l’elezione presidenziale, ma continuano ad essere assunte dal Parlamento che è l’unico organo in grado di garantire un reale processo di partecipazione popolare grazie alla sua natura collegiale e pluralistica, al rispetto di procedure trasparenti e ai ritmi di decisione più lenti e condivisi (i Parlamenti che funzionano, infatti, fanno poche leggi, in tanto tempo, ma fatte bene e solo dopo aver costruito nel Paese il consenso necessario a renderle socialmente accettate e, dunque, realmente applicabili: senza queste condizioni, è bene che la politica non intralci la vita dei cittadini). 3 condivisa dello Statuto dei lavoratori, la governabilità dall’alto porta alle “riforme Fornero” su lavoro o pensioni, volute dal Governo Monti e già ampiamente modificate dal Governo Letta, nonostante si tratti di Governi retti dalla medesima maggioranza parlamentare! Il premio è anche un meccanismo deresponsabilizzante per l’elettore, che può di fatto decidere solo per il Capo senza poter instaurare alcun rapporto reale con i parlamentari eletti “a rimorchio” del Capo. L’elettore termina perciò il suo ruolo nel giorno dell’elezione e non gli resta che applaudire il leader ovvero lagnarsene fin quando resti in carica, senza però poter partecipare come cittadino adulto alla vita politica del Paese. Il sistema del premio spinge inoltre le forze politiche a disgregarsi anziché a restare coese, anche quando facciano parte della stessa coalizione. Infatti, in questo sistema quello che conta è la vittoria del premio, anche a costo di mettere insieme le forze politiche più variegate e senza un reale progetto comune. Anzi conviene inventarne sempre di nuove per aumentare l’offerta politica di ciascuna coalizione e prendere quel voto in più che consenta il colpaccio! Il Parlamento eletto col Porcellum è diventato un desolato campo di Agramante, una Torre di Babele di eletti senza mandato e senza forza politica, tenuti insieme dall’unico interesse di mantenere in piedi il Governo finché quello (e non i cittadini) sia in grado di assicurare loro la rielezione! Per queste ragioni, il gruppo di lavoro ha ritenuto che una buona legge elettorale debba procedere in senso radicalmente opposto, cercando di costruire la governabilità non dall’alto (plebiscito per il Capo che si impone a parlamentari privi di forza e progettualità politica) ma dal basso. In questa ottica si è guardato con più attenzione a quei sistemi elettorali che favoriscano la sintesi delle istanze politiche della società tramite il Parlamento che è il cuore del funzionamento di ogni sistema democratico. Si è quindi partiti dal presupposto che un buon sistema elettorale deve favorire l’aggregazione fra forze politiche piccole e medio-piccole, spingendole a mettere insieme le loro idee, se conciliabili, dentro forze politiche più grandi ma coese e favorire l’omogeneità interna dei partiti e dei movimenti disincentivando frantumazioni e scissioni. 3. GliobiettividelMoVimento5Stelle Sulla base dei presupposti indicati, il gruppo di lavoro ha individuato quattro obiettivi cui deve rispondere una proposta di legge elettorale che sia conforme ai principi del MoVimento 5 Stelle: 1. che siano i cittadini a selezionare gli eletti in Parlamento: si vuole ridare al cittadino la libertà di scegliere i propri parlamentari (sia di scegliere il preferito, sia di far piazza pulita degli impresentabili), di poterli giudicare premiandoli, se han fatto bene, e impedendone la rielezione se hanno fatto male; 2. che siano i cittadini a condizionare durante il mandato parlamentare gli eletti: si deve rendere più stretto ed immediato il rapporto tra eletti, forze politiche, ed elettori, uscendo dallo schema “voto- strumento di delega” per introdurre lo schema “voto-strumento di partecipazione”; 3. che siano i cittadini ad indirizzare le scelte politiche fondamentali attraverso il Parlamento: ciò può accadere solo se il Parlamento verrà rafforzato dal sistema elettorale, se sarà capace di rappresentare le istanze che muovono dai cittadini, se tornerà ad essere il centro motore della vita politica e se sarà ricostruito in modo tale da essere un solido ponte tra la società e le istituzioni; 4. che sia assicurata la governabilità del Paese: bisogna entrare nell’ottica che la vera e genuina governabilità è costituita dalla “governabilità dal basso”, che si può raggiungere con un’elevata selettività del sistema elettorale che non comporti però un coatto bipolarismo. Occorre disincentivare la frantumazione delle forze politiche, la loro disomogeneità interna e la creazione di 4 coalizioni fittizie a meri fini elettorali. Viceversa, si deve incentivare la semplificazione dell’offerta politica, l’omogeneità interna delle forze in campo, nonché la fusione di quelle tra loro affini. 4. Sistemielettoralichenonsoddisfanogliobiettivi La seconda operazione compiuta dal gruppo di lavoro è stata quella di escludere i meccanismi elettorali che, ad un’attenta analisi, non sembrano poter soddisfare pienamente i 4 obiettivi o che presentano degli inconvenienti. Si è dovuto innanzitutto prendere atto della difficoltà di introdurre nella legge elettorale un sistema di primarie istituzionalizzate imposte per legge3. Sebbene le primarie possano soddisfare l’obiettivo 1, esse comportano l’inconveniente di dover imporre una disciplina obbligatoria dei partiti politici rispetto alla quale il MoVimento 5 Stelle è contrario, per i rischi che tale disciplina implicherebbe rispetto alla libertà dei cittadini di dar vita a formazioni politiche nuove. Inoltre, l’introduzione delle primarie è assai difficile – e rischia di diventare una “farsa” – in un sistema come il nostro nel quale la data delle elezioni non è fissa, ma varia in relazione alla data di scioglimento delle Camere. In quest’ottica si sono esclusi: A) tutti i sistemi uninominali maggioritari a doppio turno ed il sistema inglese a turno unico perché contraddicono l’obiettivo 4 (imponendo una coatta bipolarizzazione nel contesto politico italiano) ed anche, in mancanza di primarie, l’obiettivo 1; B) tutti i sistemi proporzionali con circoscrizioni medio-grandi perché contraddicono gli obiettivi 2 e 4; C) tutti i sistemi proporzionali con premio perché, come spiegato, contrastano con i primi 3 obiettivi e, imponendo una governabilità dall’alto, anche l’obiettivo 4. 5. Lapropostadelgruppodilavoro Il gruppo di lavoro ha deciso di elaborare una proposta totalmente innovativa e alternativa a quelle finora in discussione, da innestare nel contesto dei capisaldi del MoVimento in materia (vedi la proposta “Parlamento pulito” http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00699320.pdf ), che riconfermiamo in toto. Come premesso si è scelto di elaborare un sistema proporzionale, fortemente corretto che combina alcune caratteristiche del modello spagnolo con altre del modello svizzero. La formula proporzionale di attribuzione dei seggi è stata preferita perché garantisce maggiormente la rappresentatività del Parlamento e dunque la realizzazione dell’obiettivo 3. Il sistema proporzionale non è però puro ma è stato fortemente corretto soprattutto per realizzare l’obiettivo 4. Le correzioni previste sono ricalcate sul modello spagnolo e consistono essenzialmente nella individuazione di circoscrizioni su base provinciale e nella scelta del metodo D’Hondt per la trasformazione dei voti in seggi. Gli obiettivi 1 e 2 sono perseguiti attraverso un sistema di preferenze ricalcato sul modello svizzero che garantisce agli elettori la massima libertà nella scelta degli eletti. Di seguito, si espongono più nel dettaglio le caratteristiche del sistema. 3 Ovviamente ogni forza politica resta libera di decidere se organizzarle su base volontaria e con quali modalità, come ha fatto il MoVimento 5 Stelle con le Parlamentarie. 5 5.1 Fomula D’Hondt Tra le formule proporzionali utilizzabili si è scelto il metodo D’Hondt perché meno proiettivo di altre formule come la Hare attualmente utilizzata nel Porcellum e perché particolarmente adatta alla dimensione medio-piccola della gran parte delle circoscrizioni che si utilizzeranno. 5.2 Circoscrizione provinciale La distribuzione dei seggi tra le province, come emerge dall’Allegato 3, risulterebbe assai simile a quanto accade in Spagna. Tenendo come base la provincia si ottengono, come in Spagna, circoscrizioni di diversa ampiezza: in entrambi i sistemi la circoscrizione assegna mediamente poco più o poco meno di sei seggi4; come in Spagna ci sarebbero pochi collegi uninominali, una buona quota di circoscrizioni piccole e medie, poche circoscrizioni grandi e pochissime circoscrizioni molto grandi, corrispondenti alle grandi aree metropolitane (vedi Allegato 1); allo stesso modo, 1/4 dei seggi sarebbe assegnato in circoscrizioni molto grandi, pochissimi in collegi uninominali, mentre il minor numero di seggi assegnato in circoscrizioni medie in Italia è compensato da un maggior numero di seggi attribuito in circoscrizioni piccole, da un lato, e in circoscrizioni grandi, dall’altro (vedi Allegato 2). 5.3 Provincia come circoscrizione naturale La ripartizione dei seggi nelle circoscrizioni provinciali italiane (vedi Allegato 4) produce un risultato non molto dissimile da quello della legge elettorale spagnola, con le marginali differenze sopra menzionate. Tuttavia non si è ritenuto di accorpare le circoscrizioni molto piccole né di dividere quelle grandi. Infatti, utilizzare circoscrizioni ritagliate artificiosamente sul territorio nazionale (come fa il Porcellum) altera la genuinità della competizione elettorale, che di fatto non si svolge dentro comunità politiche reali, e complica la costruzione di un rapporto vero tra elettori ed eletti: perché questo accada occorre infatti che le articolazioni sociali di una comunità siano messe in grado di richiamare l’eletto al suo mandato, di controllarlo efficacemente e di manifestargli i propri convincimenti, nonché i propri bisogni ed interessi, che così potranno essere incanalati nell’istituzione parlamentare. Tutto ciò richiede di abbandonare il vecchio vezzo di “inventare” circoscrizioni che non sono corrispondenti a comunità reali ma che sono funzionali unicamente a produrre l’esito elettorale desiderato. Si è deciso dunque di non derogare alla corrispondenza naturale tra la circoscrizione dell’ente amministrativo provincia con quello delle circoscrizioni elettorali. Peraltro, se si constata che alcune province sono troppo piccole per corrispondere ad una circoscrizione elettorale, questa è una buona ragione per fonderle. Inoltre, se e quando le province saranno abolite, le circoscrizioni potranno essere ridisegnate sulla base di valutazioni demografiche, geografiche e sociologiche (molto complesse) volte ad individuare comunità territoriali con consistenza omogenea. 5.4 Varietà di ampiezza della circoscrizione La varietà di ampiezza delle circoscrizioni, peraltro, non è affatto un limite del sistema, bensì una sua virtù. Il perché è presto spiegato: nelle circoscrizioni piccole prendono seggi solo i partiti grandi, nelle circoscrizioni grandi prendono seggi anche i piccoli. È una conseguenza coerente col tentativo di rendere 4 In Spagna la media dei seggi assegnata in ogni circoscrizione è attorno al 6,7 mentre quella italiana sarebbe al 5,6, il che produce una selettività ed un grado di disproporzionalità a favore delle forze più grandi nel sistema prodotto in Italia. 6 “reale” e non “virtuale” la rappresentanza: le forze politiche piccole, infatti, hanno una struttura, un numero di militanti e di risorse concentrato nelle aree metropolitane; viceversa, nelle comunità più piccole, tali forze politiche spesso non sono altro che un “brand” senza radicamento territoriale: è dunque bene che ottengano seggi nelle circoscrizioni grandi ma che non ne conquistino in quelle piccole, dove non hanno consistenza reale. 5.5 Contro il localismo Il vero problema dato dall’adozione delle circoscrizioni provinciali è rappresentato dalla circostanza che esse potrebbero determinare fenomeni localistici e favorire i “cacicchi” locali, specialmente in alcune aree del Paese. Infatti, nella circoscrizione piccola il “ras” locale potrebbe facilmente raggiungere la percentuale di voti necessaria alla conquista di un seggio presentando una propria lista. Si tratta di un fenomeno che va contrastato, perché il radicamento territoriale dei candidati va perseguito ma senza perdere di vista il problema della coesione nazionale e della necessità di fare sintesi rispetto alle esigenze dei territori. Fortunatamente, però, è facile adottare un correttivo efficace: basta introdurre l’obbligo di presentare liste in un certo numero di circoscrizioni e stabilire un bassissimo sbarramento nazionale ad hoc5, funzionale a questo scopo e non in contraddizione con quanto esposto al punto 5.6. Come si dirà, infatti, lo sbarramento reale è ben più elevato, ancorché flessibile. 5.6 Elevato sbarramento naturale del sistema L’adozione della circoscrizione piccola, come quella che si ottiene utilizzando il livello provinciale accompagnato dal metodo D’Hondt, produce uno “sbarramento di fatto” su percentuali elevate: basti pensare che la metà dei seggi è assegnata in circoscrizioni piccole o medie, dove possono aspirare ad ottenere un seggio solo le forze politiche con un consenso superiore all’incirca al 10% (e talora anche più elevato); un altro quarto di seggi è assegnato in circoscrizioni grandi, dove lo sbarramento di fatto non scende comunque a meno del 7% circa; soltanto l’ultimo quarto di seggi è assegnato in circoscrizioni molto grandi dove lo sbarramento medio è comunque attorno al 3-4% (vedi Allegato 3). Introdurre a priori uno sbarramento fisso, come accade in Germania, non è dunque necessario. Anzi, il sistema proposto funziona meglio: risulta essere, allo stesso tempo, più selettivo e più flessibile. Infatti, con uno sbarramento fisso, per esempio fissato al 5%, le forze politiche medio-piccole sono chiamate ad una scommessa: col 5,1% guadagnerebbero molti seggi, col 4,9% nessuno. Nel sistema proposto, invece, le forze piccole sono chiamate non a una scommessa ma ad una scelta: correre da sole essendo sicure di avere molti meno seggi della percentuale di voti ottenuta oppure fondersi in una formazione maggiore, concorrendo al suo successo6. Questo induce le forze politiche piccole con scarsissima autonomia di proposta politica, i cui elettori non sono disposti a disperdere il voto per scegliere un progetto politico non troppo dissimile da quello di forze maggiori, a fondersi con i partiti più grandi. Viceversa, una forza piccola (ancorché significativa, almeno il 3-4%) ma fortemente alternativa, non disposta dunque a fondersi con altre, non sarà del tutto esclusa dalla rappresentanza parlamentare, pur accedendovi in maniera molto 5 Il 2% sarebbe più che sufficiente a questo scopo. Lo sbarramento nazionale naturalmente non si applicherebbe alle liste espressione di minoranze linguistiche. 6 Peraltro, grazie al meccanismo di preferenza modellato sul modello “svizzero” che si vuole adottare (vedi oltre), la sottoposizione agli elettori di “finte coalizioni” che sono in realtà meri cartelli elettorali potrebbe essere punita dagli elettori, perché i candidati della forza politica che avesse stretto un accordo meramente elettorale sarebbero probabili oggetto di esclusione da parte degli elettori della forza maggiore. 7 sottorappresentata. Il sistema della circoscrizione piccola, associato al metodo D’Hondt, appare dunque nello stesso tempo più flessibile ed anche più efficace che non quello dello sbarramento secco. Ci si attende pertanto che il sistema produca grosso modo gli stessi effetti innescati in quello spagnolo: un parlamento rappresentativo di più forze politiche capaci di attrarre un certo consenso elettorale; esclusione dei partiti piccoli e piccolissimi, salvo quelli molto forti a livello regionale; incentivo alla stabilità intrapartitica; facilitazione alla creazione di maggioranze stabili; rafforzamento delle opposizioni parlamentari, anch’esse concentrate in pochi Gruppi di minoranza e quindi in grado di svolgere con più forza la loro funzione di controllo, di proposta e di critica. Inoltre, poiché la sovra-rappresentazione delle forze politiche maggiori avviene a discapito di quelle medio-piccole, mentre le minori trovano difficoltà all’accesso, la posizione “ricattatoria” delle forze medie è largamente indebolita e quella delle forze medio- piccole è di fatto annullata. Si tratta dunque di un sistema proporzionale con effetti maggioritari, ma senza i difetti dei sistemi maggioritari perché, pur incentivando le forze politiche ad aggregarsi prima del voto, non impone costrizioni bipolari. 5.7 Governi di coalizione? Il sistema non assicura a priori una maggioranza di seggi in Parlamento ad un partito che possa poi governare da solo e, quindi, non esclude la necessità di dover dare vita ad un Governo di coalizione fra forze politiche che si accordano dopo il voto. L’esperienza spagnola dimostra che il sistema induce gli elettori a convergere sulle forze maggiori, così che, di fatto, vi è la concreta possibilità che una forza politica possa governare da sola in tutti i casi nei quali riesca ad ottenere una consistenza elettorale piuttosto elevata, anche se non è necessario ottenere la maggioranza assoluta dei voti, come accadrebbe nei proporzionali puri (in Spagna è capitato che anche col 39% una sola forza politica abbia ottenuto una maggioranza – ancorché risicata – alle Cortes; mediamente, però, occorre qualche punto percentuale in più). Tuttavia, è anche accaduto che l’elettorato spagnolo non abbia garantito ad un unico partito la maggioranza assoluta dei seggi e si sono avuti Governi retti in Parlamento da una maggioranza composta dai parlamentari di quel partito e da qualche forza politica minore. D’altro canto, tutti i sistemi elettorali (anche i proporzionali molto corretti o i maggioritari puri) accolti dalle democrazie parlamentari consolidate contemplano l’ipotesi che il voto non produca una maggioranza precostituita in Parlamento, se l’elettorato è molto diviso. Basti pensare che col sistema più maggioritario impiegato nelle democrazie classiche, proprio alle ultime elezioni non si è prodotta alcuna maggioranza alla Camera dei Comuni, così che l’attuale Governo Cameron è un tradizionale governo di coalizione. Soltanto il premio del Porcellum produce sempre una maggioranza in favore della forza più votata, e la produce sempre della stessa grandezza (340 seggi). Come dire: comunque votino gli Italiani, la Camera avrà sempre uguale composizione con riguardo ai rapporti tra maggioranza e opposizione. Questo paradosso (insieme agli effetti antidemocratici già descritti) spiega perché nessun altro sistema parlamentare prevede il premio di maggioranza mentre, come spiegato, se si vuole l’elezione popolare e diretta dell’Esecutivo occorre sganciarla da quella del Parlamento, come avviene nei sistemi presidenziali democratici. 5.8 Libertà di voto: voto di preferenza e voto di esclusione La proposta di legge elettorale del MoVimento si dovrebbe dunque ispirare al sistema spagnolo con riguardo ai punti precedenti. Occorre però correggere un difetto fondamentale, messo in luce dalla dottrina 8 politologica e costituzionalistica iberica: troppo potere ai partiti e poco agli elettori. È un difetto grave per il MoVimento e rischia di pregiudicare i primi due obiettivi posti in premessa. Ecco allora perché la proposta elaborata innesta nell’impianto adottato componenti fondamentali che si ispirano al sistema svizzero, che invece si contraddistingue per massimizzare la libertà di scelta dell’elettore e la sua capacità di determinare la politica perseguita dagli eletti. Si tratta dell’aspetto più innovativo della proposta, che massimizza gli effetti benefici della preferenza neutralizzandone i difetti. La preferenza, infatti, presenta certamente lati positivi (che sono alla base della battaglia del MoVimento per la sua reintroduzione). Ma ha anche risvolti negativi: aumenta i costi della campagna elettorale, incrementa la concorrenza ed anche la conflittualità intrapartitica, accresce il ruolo delle lobbies, favorisce i comportamenti eccentrici di singoli candidati dentro i partiti e, soprattutto in certi contesti, premia comportamenti clientelari e persino attività corruttive. Il sistema che si propone sembra però neutralizzare tali effetti negativi. Eccola in sintesi (si veda la bozza di scheda elettorale): a. l’elettore deve scegliere una lista; b. l’elettore può anche cancellare un certo numero di candidati inseriti nella lista che ha prescelto7; c. per ogni candidato cancellato l’elettore può esprimere una preferenza a favore di un candidato della lista o anche di un candidato di altra lista. Per comprendere il conteggio dei voti, è più semplice spiegarsi avendo a riferimento l’esempio della scheda allegata, che sarebbe distribuita in tutte le circoscrizioni con 5 seggi in palio. In una circoscrizione con 5 seggi ciascun elettore può esprimere al massimo due cancellazioni e aggiungere fino a due preferenze. Queste sono le possibilità di voto: a. Se l’elettore ha votato solo la lista, la cifra elettorale di quella lista si incrementa di 5 voti e quella personale di ciascun candidato nella lista di un’unità: è il voto dell’elettore che non vuole incidere sui candidati della sua lista e li vota tutti in blocco; b. Se l’elettore ha espresso alcune cancellazioni, per ogni candidato cancellato la cifra elettorale della lista diminuisce di un’unità (5 voti meno 1 o 2 a seconda delle cancellazioni fatte). Se l’elettore non esprime ulteriori preferenze, astenendosi così parzialmente, significa che vuole punire la lista che presceglie per il fatto di aver presentato cattive candidature; c. Se l’elettore ha espresso ulteriori preferenze (nel limite delle cancellazioni che ha effettuato), per ogni preferenza aggiuntiva, la cifra elettorale personale del candidato prescelto e quella della lista cui questo appartiene si incrementano di un’unità: è il voto dell’elettore che desidera esprimere un voto maggiormente articolato, incidendo ancor di più sulla graduatoria dei candidati della lista votata o anche ripartendo il suo voto tra più liste. 5.9 Potere all’elettore di fare pulizia La chiave del sistema proposto è quella di consentire all’elettore di cancellare i candidati sgraditi che la forza politica che vota ha inserito nella lista. Egli dunque ha il potere di fare pulizia nella lista che vota. Si considerino i candidati che raccolgano preferenze attraverso sistemi clientelari o attraverso campagne personali costosissime che spesso sono finanziate attraverso sistemi corruttivi o di compravendita dei voti. Con la preferenza tradizionale l’elettore “pulito” non ha strumenti per contrastare questi fenomeni. Tale candidato raccoglie le preferenze che la parte “malata” della società è disposta a dargli e così risulta eletto. 7 Il numero massimo di cancellazioni non dovrebbe superare la metà dei candidati nella lista, per non personalizzare eccessivamente la campagna elettorale, oltre che per non rendere troppo difficoltosa l’espressione del voto. 9 Col sistema proposto, invece, l’elettore “pulito” potrà reagire e cancellare proprio quei nomi, disincentivando, così, la convenienza elettorale a tenere quei comportamenti. 5.10 Potere all’elettore di farsi la sua lista Quando l’elettore cancella uno o più candidati dalla lista prescelta, ha la possibilità di esprimere altre preferenze a favore dei candidati di quella stessa lista, nel limite del numero delle cancellature effettuate: in questo caso egli gradua le preferenze all’interno della lista prescelta cancellando i candidati che non gradisce e attribuendo una preferenza aggiuntiva ai candidati che preferisce. In questo modo assegna il suo intero “pacchetto” di voti (pari al numero dei seggi attribuiti alla circoscrizione in cui vota) alla forza politica prescelta, ma seleziona al suoi interno i candidati, scartandone alcuni (ai quali vanno zero preferenze), lasciando inalterata la posizione di altri (ai quali va automaticamente una preferenza) e premiandone altri ancora (ai quali vanno due preferenze). 5.11 Potere dell’elettore di farsi la sua coalizione Come in Svizzera, si consegna all’elettore il potere di votare anche il candidato (anche più d’uno) di altra lista. In questo caso, “un pezzo” del suo voto viene utilizzato anche per l’altra lista. Così, come previsto in Svizzera, si evita che l’elettore di una lista si ingerisca nella scelta dei candidati di altra lista senza contropartita, perché quando egli vota un candidato in una lista diversa dalla sua, sottrae una frazione di voto a questa e lo attribuisce all’altra. Egli può spartire dunque il proprio voto tra più liste: è lui che si fa la sua coalizione. 5.12 Responsabilità dell’elettore: basta deleghe in bianco Il sistema elettorale ha l’ulteriore beneficio di responsabilizzare l’elettore. Ad esso è data una libertà di scelta che non ha mai avuto. Il nuovo sistema, dunque, da un lato spinge l’elettore a esercitare una scelta consapevole ma, dall’altro, richiede anche la sua responsabilizzazione. Le elezioni non sono più una delega in bianco a partiti o a leader ma un momento fondamentale di selezione delle idee e dei portavoce dei cittadini in Parlamento, scelti in modo che il legame con l’elettore sia più stretto e che questi possa premiare o punire i comportamenti dei propri rappresentanti che non siano conformi alle sue aspettative. 5.13 Compattezza delle forze politiche L’adozione di tale sistema di preferenze sembra produrre poi un ulteriore beneficio. Con la preferenza tradizionale, i candidati di una lista che hanno posizioni “eccentriche” rispetto alla linea di quella forza politica sono spesso premiati: sono infatti candidati che si “distinguono” e che dunque hanno maggiore rilievo mediatico. Il sistema della preferenza, pertanto, ha effetti “divisivi”, perché incentiva la distinzione, piuttosto che la collaborazione dentro una lista. Col sistema proposto, invece, questi stessi comportamenti, proprio perché danno più visibilità, attireranno sì più preferenze ma anche più cancellature. In questo modo, diversamente da quel che si può immaginare, il sistema premia la compattezza intrapartitica evitando un altro dei difetti delle preferenze tradizionali. 10 5.14 Solo apparente complessità del sistema La principale critica al sistema proposto che finora è stata sollevata è rappresentata dalla sua maggiore complessità rispetto a quello in vigore. A questo proposito, occorre rilevare come tutti i sistemi che consentono un grado di scelta elevato presentino inevitabilmente un certo tasso di complessità8: niente è più facile del Porcellum, ma la facilità in quel caso dipende dall’impossibilità per l’elettore di esprimere un voto che sia minimamente articolato. Il sistema proposto è un po’ più complicato, ma non eccessivamente: all’elettore basta infatti sapere che, oltre ad esprimere un voto per la lista, può cancellare un numero X di candidati della lista prescelta e per ogni cancellazione può esprimere una preferenza nella stessa o in altra lista. Secondariamente, occorre rilevare che il sistema mantiene comunque, per l’elettore che non voglia complicarsi la vita, l’opzione di tracciare una sola croce sul simbolo: in questo caso l’espressione del voto è elementare. In terzo luogo va distinta la complicazione del calcolo per gli uffici elettorali dalla complicazione dell’espressione del voto. La complicazione del calcolo, infatti, non riguarda l’elettore e non è un aspetto problematico: il Porcellum, per esempio, è molto più complicato nel calcolo. In quarto luogo, l’adozione della circoscrizione provinciale comporta la presenza, in tutte le circoscrizioni, di liste che non sono mai più lunghe di tredici candidati e dunque non consentono mai più di sei cancellature e sei preferenze9. La maggior parte degli elettori, peraltro, si troverà liste più corte, il che comporta una maggior facilità di esercizio della scelta. 5.15 Contro le influenze clientelari attraverso la riconoscibilità del voto Tutti i sistemi elettorali che prevedono l’espressione di una preferenza da parte dell’elettore si prestano in qualche misura alla possibilità di rendere il voto riconoscibile, il che, come è noto, rappresenta una grave problematica in alcune aree del Paese, ove questa pratica costituisce una grave patologia. Il sistema proposto cerca di arginare questo problema in due modi. In primo luogo, tradizionale metodo di espressione della preferenza da parte dell’elettore consiste sostanzialmente nella scrittura del nome e del cognome dei candidati prescelti in un apposito spazio, con la conseguenza che utilizzando una determinata sequenza risulta estremamente semplice poter rendere il voto chiaramente riconoscibile. Nella scheda elettorale da utilizzare con il sistema proposto (vedi Allegato 5) i nomi dei candidati a cui l’elettore può scegliere di dare oppure togliere preferenze sono prestampati, di conseguenza non è possibile indicare questi ultimi in una precisa sequenza, diminuendo quindi la possibilità di rendere il voto riconoscibile. In secondo luogo, con il sistema proposto, che attribuisce all’elettore la più ampia libertà di articolazione del voto, si potrà incidere su quelle pratiche collusive che, in alcuni sistemi sociali malati, sopravvivono da sempre e si realizzano attraverso l’espressione di voti pilotati e riconoscibili. Agli elettori che appartengono 8 Per convincersene è sufficiente prendere visione delle schede elettorali in uso in numerose democrazie consolidate. Vedi per esempio http://www.liberadio.com/wp-content/ballot.jpg; http://www.electronic- vote.org/GIF/ballotusa2004.jpg. 9 Al fine di ottenere questo risultato il progetto prevede che le quattro circoscrizioni molto grandi siano suddivise in sottocircoscrizioni al solo fine della presentazione delle liste e dell’espressione delle preferenze. La circoscrizione viene invece mantenuta rigorosamente provinciale al fine della distribuzione dei seggi, in modo da conservare, per le liste minori l’accesso ai seggi che si ottiene proprio nelle circoscrizioni grandi. Una norma transitoria garantisce comunque l’operatività della legge dal giorno dopo la sua approvazione. 11 alla parte “sana” della società è data la possibilità di sottrarre preferenze ai medesimi candidati che si avvantaggiano dei voti pilotati (generalmente ben noti in quel relativo ambito territoriale), potendo così disincentivare in radice questo fenomeno. 5.16 Il Senato Il sistema è facilmente trasponibile al Senato nei suoi effetti, anche se alcuni correttivi tecnici sono imposti dal diverso numero dei senatori, che sono la metà dei deputati. Ciò rende l’uso della circoscrizione provinciale non adatto, perché le circoscrizioni piccole diventerebbero troppo numerose ed il meccanismo si trasformerebbe in un sistema quasi maggioritario. Pertanto la proposta prevede, in armonia con l’art. 57 della Costituzione, di utilizzare circoscrizioni regionali al fine di distribuire i seggi e di impiegare la formula belga anziché la formula D’Hondt10. Infatti la circoscrizione media, coincidente al Senato con le regioni, sarebbe più grande di quella della Camera, producendo un sistema troppo proiettivo. La formula più selettiva restituisce anche al Senato gli effetti prodotti alla Camera. Tuttavia, al fine della selezione dei candidati, anche al Senato le liste sarebbero presentate a livello provinciale, così che l’elettore continuerebbe a scegliere su liste corte territorialmente definite, in modo da non perdere quegli effetti in termini di vicinanza eletto-elettore e di radicamento territoriale che sono assicurati dalla circoscrizione provinciale. 5.17 L’entrata in vigore La proposta presenta un sistema elettorale di immediata entrata in vigore: dal giorno successivo alla sua pubblicazione il sistema è operativo. Nessun regolamento attuativo è previsto. Lo scioglimento anticipato delle Camere sarebbe possibile dunque dal giorno dopo la sua approvazione. 10 La formula belga è una alterazione della formula D’Hondt con effetti più selettivi: nella formula D’Hondt si divide la cifra elettorale di ciascuna lista per 1, 2, 3, 4, fino a concorrenza del numero dei seggi da distribuire, mentre nella formula belga si comincia a dividere a partire invece dal 2. Combinando una formula più selettiva con una circoscrizione più ampia, si ottengono anche al Senato gli stessi effetti di selettività della Camera. 12 CIRCOSCRIZIONI IN BASE ALL’AMPIEZZA IN SPAGNA E NEL MODELLO PROPOSTO Le torte raffrontano il numero di circoscrizioni uninominali, piccole, medie, grandi e molto grandi sul totale delle circoscrizioni elettorali in Italia e Spagna. ALLEGATO 1 SPAGNA CIRCOSCRIZIONI UNINOMINALI CIRCOSCRIZIONI PICCOLE (2-4) CIRCOSCRIZIONI MEDIE (5- 9) CIRCOSCRIZIONI GRANDI(10-16) CIRCOSCRIZIONI MOLTO GRANDI (31-36) ITALIA UNINOMINALI PICCOLE (2-4) MEDIE (5-8) GRANDI (9-13) MOLTO GRANDI (23-42) 13 ALLEGATO 2 IN CONSIDERAZIONE DELL’AMPIEZZA CIRCOSCRIZIONALE Le torte raffrontano il numero di seggi assegnati in circoscrizioni uninominali, piccole, medie, grandi e molto grandi sul totale dei seggi in Italia e Spagna. QUANTITÀ DI SEGGI SEGGI ASSEGNATI NELLE CIRCOSCRIZIONI IN SPAGNA CIRCOSCRIZIONI UNINOMINALI CIRCOSCRIZIONI PICCOLE (2-4) CIRCOSCRIZIONI MEDIE (5- 9) CIRCOSCRIZIONI GRANDI(10-16) CIRCOSCRIZIONI MOLTO GRANDI (31-36) SEGGI ASSEGNATI NELLE CIRCOSCRIZIONI IN ITALIA CIRCOSCRIZIONI UNINOMINALI CIRCOSCRIZIONI PICCOLE (2-4) CIRCOSCRIZIONI MEDIE (5- 8) CIRCOSCRIZIONI GRANDI (9-13) CIRCOSCRIZIONI MOLTO GRANDI (23-42) 14 ALLEGATO 3 FUNZIONAMENTO DI UN SISTEMA ELETTORALE PROPORZIONALE CON FORMULA D’HONDT IN CIRCOSCRIZIONI PICCOLE: IL CASO SPAGNOLO I grafici che seguono dimostrano gli effetti dell’applicazione del modello elettorale spagnolo, il più simile a quello proposto: espansione progressiva dei partiti più grandi, neutralità per i partiti medi o regionali, regressività per i partiti piccoli, produzione di una maggioranza quando il partito maggiore ha ottenuto una percentuale di voti piuttosto elevata ancorché non assoluta o quando ha uno scarto considerevole rispetto al secondo partito, mancanza di maggioranza negli altri casi. Al fine di una migliore comprensione, si tenga conto che AP/PP e PSOE sono partiti grandi nazionali, che CIU è un partito piccolo ma maggioritario in Catalogna e che il PCE/IU-LV è un partito piccolo con voti distribuiti uniformemente sul territorio nazionale. 60 50 40 30 20 10 0 AP/PP PSOE CIU PCE/IU-LV ALTRI PERCENTUALE VOTI POLITICHE 1986 PERCENTUALE SEGGI OTTENUTI 60 50 40 30 20 10 0 AP/PP PSOE CIU PCE/IU-LV ALTRI PERCENTUALE VOTI POLITICHE 1989 PERCENTUALE SEGGI OTTENUTI 15 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 AP/PP PSOE CIU PCE/IU-LV ALTRI PERCENTUALE VOTI POLITICHE 1993 PERCENTUALE SEGGI OTTENUTI 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 AP/PP PSOE CIU PCE/IU-LV ALTRI PERCENTUALE VOTI POLITICHE 1996 PERCENTUALE SEGGI OTTENUTI 16 60 50 40 30 20 10 0 AP/PP PSOE CIU PCE/IU-LV ALTRI PERCENTUALE VOTI POLITICHE 2000 PERCENTUALE SEGGI OTTENUTI 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 AP/PP PSOE CIU PCE/IU-LV ALTRI PERCENTUALE VOTI POLITICHE 2004 PERCENTUALE SEGGI OTTENUTI 17 60 50 40 30 20 10 0 AP/PP PSOE CIU PCE/IU-LV ALTRI PERCENTUALE VOTI POLITICHE 2008 PERCENTUALE SEGGI OTTENUTI 60 50 40 30 20 10 0 AP/PP PSOE CIU PCE/IU-LV ALTRI PERCENTUALE VOTI POLITICHE 2011 PERCENTUALE SEGGI OTTENUTI 18 ALLEGATO 4 DISTRIBUZIONE DEI SEGGI TRA LE CIRCOSCRIZIONI PROVINCIALI CIRCOSCRIZIONE     SEGGI CIRCOSCRIZIONE SEGGI Aosta 1       Livorno    4 Novara 4 Massa-Carrara 2 Cuneo Cuneo 6       Perugia    7 Asti 2 Terni 2 Torino     23       Pesaro e Urbino    4 Alessandria 4 Macerata 3 Verbano-Cusio-Ossola     2       Ancona    5 Vercelli 2 Fermo 2 Biella     2       Ascoli Piceno    2 Lodi 2 Latina 6 Brescia     13       Viterbo    3 Bergamo 11 Roma 42 Monza e Brianza     9       Rieti    2 Como 6 Frosinone 5 Pavia     6     Teramo   3 Mantova 4 Pescara 3 Lecco   4     Chieti   4 Varese 9 L’Aquila 3 Cremona   4     Campobasso   2 Milano 32 Isernia 1 Sondrio   2     Caserta   9 Trento 5 Salerno 11 Bolzano   5     Avellino   4 Treviso 9 Napoli 32 Verona   9     Benevento   3 Padova 10 Matera 2 Vicenza   9     Potenza   4 Venezia 9 Bari 13 Belluno   2     Barletta-Andria-   4 Rovigo 3 Lecce 8 Trani Pordenone   3     Taranto   6 Udine 6 Brindisi 4 Gorizia   1     Foggia   7 Trieste   2 Crotone   2 Imperia Savona   3 Catanzaro   4 2     Reggio Calabria 6 La Spezia Genova Reggio Emilia Rimini 3 Catania 11 Ravenna   4     Trapani   5 Forlì-Cesena 4 Siracusa 4 Parma   4     Palermo   13 Modena 7 Agrigento 5 Piacenza   3     Caltanissetta   3 Bologna 10 Messina 7 Ferrara   4     Enna   2 Prato 3 Olbia-Tempio 2 Pistoia   3     Sassari   3 Pisa 4 Cagliari 6 Arezzo   4     L’Ogliastra   1 Siena 3 Oristano 2 Grosseto   2     Carbonia-Iglesias   1 Lucca   4 Nuoro   2 2     Cosenza 7 9 Vibo Valentia 2 5     Ragusa 3 Firenze 10     Medio Campidano 1 Medio 19 MODELLO DELLA PARTE INTERNA DELLA SCHEDA DI VOTAZIONE PER L’ELEZIONE DELLA CAMERA DEI DEPUTATI E DEL SENATO DELLA REPUBBLICA ALLEGATO 5