Giacomo Amadori; Maria Pirro; Giorgio Sturlese Tosi, Panorama 15/11/2012, 15 novembre 2012
LAVORI E FAVORI PUBBLICI
L’Italia dei lavori e dei favori, delle forniture e delle fregature non conosce crisi. Basta digitare «appalti pubblici» su internet per rendersene conto e scoprire che nel nostro Paese il settore delle opere pubbliche esige, come una divinità pagana, ogni giorno i suoi sacrifici umani. Così corrotti e corruttori con le loro storie di mazzette riempiono le cronache giudiziarie, anche quelle degli ultimi 10 giorni. C’è la storia dell’ex consigliere della Corte dei conti arrestato per gli appalti del G8, o quella di imprenditori e funzionari della Trenitalia accusati di avere inquinato le gare in cambio di soldi, buoni benzina, computer e persino una lavatrice.
Nel 2011 sono pervenute all’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (Avcp) 864 segnalazioni di presunte irregolarità nelle procedure di appalto (335 relative a servizi e forniture), per un valore complessivo delle opere contestate pari a 10,4 miliardi di euro. Ma l’affare vale molto di più: i contratti pubblici per lavori, servizi, forniture, rappresentano, in tempi di recessione, un tesoro che nel 2011 valeva l’8,1 per cento del prodotto interno lordo, ovvero 106 miliardi di euro, iva esclusa. Una torta che, però, troppo spesso viene distribuita con modalità poco limpide. «In generale l’opacità e la mancanza di informazioni possono essere una spia che deve fare salire l’attenzione» dice a Panorama Romilda Rizzo, presidente dell’autorità indipendente Civit, che valuta la trasparenza della pubblica amministrazione.
L’eccessiva burocratizzazione è un altro dei fattori di rischio. Per esempio, secondo i dati dell’Avcp ci sarebbero 37 mila stazioni appaltanti che, a loro volta, si organizzano in oltre 60 mila centri di spesa. Con le incognite che è facile intuire.
In Italia i modelli di trattativa con la pubblica amministrazione sono essenzialmente tre. La più trasparente è la procedura aperta a tutti e con bando pubblico. La seconda, quella ristretta, viene solitamente utilizzata per i grandi appalti e prevede dei paletti per scremare il numero dei possibili candidati. C’è poi la procedura negoziata, con o senza bando, in cui le istituzioni trattano direttamente, quasi senza pubblicità, con gli aspiranti fornitori. Questa è la procedura più utilizzata per gli appalti secretati o caratterizzati da particolari misure di sicurezza. Rientrano in questo elenco molti contratti con il ministero dell’Interno. Alcuni dei suoi dirigenti sono finiti sotto inchiesta a Napoli a causa degli appalti per il sistema di videosorveglianza cittadina e per il quartier generale del centro di elaborazione dati della Polizia di Stato, un progetto da 37 milioni euro.
Nel frattempo un esposto anonimo inviato al ministro Anna Maria Cancellieri ha fatto mettere sotto esame un altro importante contratto: quello per la digitalizzazione delle centrali operative delle forze dell’ordine. Non basta, il Viminale è stato recentemente bacchettato dall’Avcp pure per una convenzione con la Romeo gestioni. Infatti, secondo l’autorità, l’affidamento «ha attribuito un ingiustificato vantaggio, pari a oltre 9 milioni» all’impresa.
La Corte dei conti ha invece bocciato il contratto decennale (2001-2011) da 100 milioni di euro, siglato con la Telecom e recentemente rinnovato, per la fornitura di braccialetti elettronici per i detenuti, «esprimendo un giudizio nettamente negativo dal punto di vista della non economicità e inefficacia di una simile spesa», visto lo scarso impiego (una quindicina in tutto). La secretazione delle procedure è autorizzata anche per la costruzione delle carceri e delle caserme, sebbene a volte tra gli affidamenti vengano inclusi «servizi e forniture affatto particolari», dalle strutture sportive ai ricoveri per gli attrezzi agricoli, ai laboratori per il miele.
In un dossier recente i magistrati contabili hanno censito 99 appalti di servizi e forniture secretati nel 2011, 65 del ministero della Difesa e 18 della Giustizia. Settantasei di queste sono state di importo superiore ai 150 mila euro, per un totale di quasi 1 miliardo 200 milioni di euro. Per le aggiudicazioni sono state scelte la procedura negoziata (nel 75 per cento dei casi) e la gara informale (una procedura negoziata con cinque invitati).
Altro capitolo delicato riguarda gli affidamenti in regime di emergenza, quelli gestiti dalla Protezione civile. La logica è apparentemente stringente: se c’è un terremoto, bisogna intervenire subito e non si possono attendere i tempi lunghi della burocrazia. Questa filosofia ha guidato negli ultimi anni gli interventi per i cosiddetti grandi eventi, dal G8 della Maddalena ai Mondiali di nuoto, alle celebrazioni per l’Unità d’Italia, manifestazioni in cui, secondo le procure che stanno indagando, alcuni lavori sono stati «regalati» agli amici degli amici (le cosiddette cricche). Questo genere di lavori nel 2010 ha richiesto 2,7 miliardi di euro di investimenti. E molte ordinanze, per la Corte dei conti, erano «riferite a eventi di fatto privi del carattere della eccezionalità e imprevedibilità». L’Avcp cita l’auditorium di Isernia, «opera più volte ridimensionata e riprogettata. Con un consistente aumento dei costi e una notevole dilazione dei tempi di realizzazione ». Insomma, una gestione con pochi controlli, quella della Protezione civile, a cui una legge del 2011 ha cercato di porre un argine.
Nell’ultima relazione al Parlamento dell’autorità di vigilanza si scopre che rispetto al 2010 la percentuale di contratti con procedure aperte si è assottigliata notevolmente: per quelli oltre i 150 mila euro di importo, le gare pubbliche sono state solo il 31,7 per cento nei lavori, il 32,6 nei servizi e il 43 nelle forniture. Però anche negli iter apparentemente più trasparenti si può trovare il modo di truccare le carte. Per esempio costruendo bandi su misura, con la complicità di politici e funzionari pubblici, o intervenendo sulla commissione giudicatrice (selezionata dalla stazione appaltante e non da un soggetto terzo). Per non parlare delle varianti in corso d’opera con impennata dei costi per la pubblica amministrazione.
Uno degli ultimi casi esaminati dalla Corte dei conti riguarda una caserma della Guardia di finanza il cui prezzo, al momento, è cresciuto 5 volte più del massimo consentito. Da parte sua, l’Avcp rimarca con la penna rossa la realizzazione del Nuovo centro congressi romano dell’Eur «per i ritardi nell’esecuzione dell’opera»: sei varianti al progetto hanno fatto crescere i costi di 8,6 milioni di euro. Vengono parimenti criticati diversi interventi nell’alta velocità ferroviaria per «la carenza di misure atte ad assicurare l’economicità della realizzazione ». All’inizio l’opera è stata affidata a un unico soggetto senza gara, quindi senza verifica della congruità dei costi, successivamente è stato disatteso l’obbligo di affidare a imprese terze almeno il 40 per cento dei lavori. Tra i sistemi utilizzati per aggirare i controlli c’è anche quello di spezzettare i contratti, ottenendo importi inferiori ai 40 mila euro e rendendo più semplice il ricorso all’affidamento diretto.
Un sistema simile, per i lavori di manutenzione stradale sino a 1 milione di euro, sarebbe stato utilizzato dal Comune di Roma, ammonito dall’Avcp anche per l’eccessivo ricorso alla procedura negoziata e «i ricorrenti affidamenti alle medesime imprese». Spulciare fra le carte recenti della Corte dei conti permette di scoprire un’Italia che si ingegna per meglio scialacquare i soldi pubblici: nel Lazio, ferito dalle gesta dei Fiorito e dei Maruccio, è ambientata la vicenda delle false offerte nelle gare d’appalto, per fare lievitare i costi, coinvolgendo nella frode alcune ong. In Puglia accertamenti riguardano opere avviate nella nuova sede della regione e diverse forniture sanitarie, dalle protesi alle apparecchiature elettromedicali. In Sicilia le informative presentate nell’arco di un anno dalla Guardia di finanza denunciano possibili danni erariali per una cifra vicina ai 500 milioni di euro. In Lombardia, mentre fioriscono i cantieri per l’Expo del 2015, l’antimafia indaga sulle infiltrazioni della ’ndrangheta nella cosiddetta zona grigia e sulle forme di collaborazione con settori della politica, dell’imprenditoria e della pubblica amministrazione. All’Aquila, nella città alle prese con la ricostruzione, la Corte dei conti rimarca, non senza un effetto beffardo, le «opere pubbliche ultimate da più anni e mai entrate in funzione».
Anche secondo l’autorità sui contratti pubblici questo tema è centrale. Soprattutto per quanto riguarda dighe e ospedali, dove all’inaugurazione dei cantieri prevedere tempi di realizzazione e costi è più difficile che fare 6 al Superenalotto. «Per la costruzione di una diga vengono impiegati mediamente 30 anni, con la necessità, alquanto frequente, di effettuare una nuova programmazione per reperire ulteriori risorse» scrivono all’Avcp. Per quanto riguarda gli ospedali, su 12 opere incomplete nel 2003, cinque sono ancora in costruzione e per due i lavori sono sospesi. Alla Asl di Napoli la mancata realizzazione in project financing dell’Ospedale del mare ha determinato, secondo i magistrati contabili, un danno patrimoniale di 17 milioni. Tanto, paga sempre Pantalone.